○ 수석전문위원 이흔재 수석전문위원 이흔재입니다. 앞서 제안설명 해주신 조례안 2건하고 건의안 1건에 대해서 검토보고를 드리겠습니다. 첫 번째, 경기도 경제민주화 지원 등에 관한 조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다. 3페이지 보고 올리겠습니다.

본 조례안은 균형 있는 경제성장을 실현하고 불공정경쟁으로 인한 소득불균형과 경제력 남용 등의 폐해를 방지하며 경제주체 간 조화를 도모함을 목적으로 경기도 경제민주화 지원 기본계획을 3년마다 수립ㆍ시행하도록 의무화하고 있고 경제민주화위원회를 두도록 하고 있으며 경제민주화 민원센터를 지정ㆍ운영토록 하고 있습니다.

그러나 우선 본 조례안에 대한 입법예고 및 변호사 의견 조회 결과 경제민주화 관련 사무는 전형적인 국가사무로서 지방자치단체의 사무가 아니므로 조례로 제정하는 것은 국가사무에 대한 부당한 간섭으로서 지방자치법 제22조에 위배되며 조례로 규율하기 위해서는 고유사무 또는 최소한 단체위임사무에 해당되어야 하나 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단하기 위하여는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여야 한다는 판례에 따라 본 조례가 이에 해당하는지의 여부를 검토하여야 할 것으로 보입니다.

특히 헌법 제119조는 경제민주화를 국가의 책무로 규정하고 있고 법령에서 경제민주화 사무를 지방자치단체에 위임한 전례가 없으므로 조례 제정을 유보해 달라는 집행부 의견과 고문변호사의 의견이 있음을 아울러 보고드립니다.

따라서 본 조례안의 경제민주화에 대한 사무는 조례 제정이 가능한 지자체의 고유업무나 단체위임사무가 아니라고 할 수는 있으나 조례의 제정범위와 관련하여 헌법 제117조제1항과 지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다라는 판례에 따라서 지방자치단체의 조례는 그것이 자치조례에 해당하는 것이라도 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있어서 법령에 위반되는 조례는 그 효력이 없지만 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것이라는 판례를 참작하여야 할 것입니다.

따라서 지방자치법의 관련 규정을 살펴보면 지방자치법 제9조제2항에 의한 명시적으로 지방자치단체의 사무를 예시하고 있습니다. 동법 제2항제3호에 농림ㆍ상공업 등 산업진흥에 관한 사무, 차호에 지역산업의 육성ㆍ지원, 카호에 소비자 보호 및 저축 장려, 파호에 중소기업의 육성, 아울러서 동 제4호의거호에 지역경제의 육성 및 지원 규정이 있으며 동법 시행령 제8조 지방자치단체의 종류별 사무 별표1의 제3호 농림ㆍ상공업 등 산업진흥에 관한 사무 중 자호에 지역산업의 육성지원, 차호에 소비자 보호 및 저축의 장려, 카호에 중소기업의 육성, 타호에 지역특화산업의 개발과 육성 지원, 동 제4호 지역개발 및 주민의 생활환경시설 설치ㆍ관리에 관한 사무, 거호에 지역경제의 육성 및 지원, 동법 시행령 제9조 별표2의 13호에 지역경제 육성에 관한 업무 등이 지방자치단체의 고유사무로 법령에 구체적으로 명시되어 있고 헌법 제8장 지방자치 제117조에 의하면 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다라고 규정되어 있어 지방자치의 조례 제정 등 입법권한을 인정하였음을 알 수가 있습니다.

따라서 동 조례는 지방을 균형 있게 발전시키기 위하여 국가적 경제사무와 균형을 이루며 직ㆍ간접적으로 지역경제를 발전시켜서 대한민국을 민주적으로 발전시키기 위한 헌법과 지방자치법의 이념과 목적에 따라서 국가의 상위법에 모순되지 않는 일정한 범위 내에서 조례 제정이 가능하다는 두 분 변호사의 의견도 있어서 법령을 위배하지 않는 일정한 범위에서 판례에 기초하여 조례 제정이 가능하다고 사료되나 일정한 범위에서 조례 제정이 가능하다고 하여도 동 조례안이 도지사로 하여금 기본계획을 수립ㆍ시행하도록 책무를 부과하거나 위원회의 심의내용, 도지사의 의견개진 세부내용에는 국가의 책무로 볼 수 있는 내용들이 포함되어 있어 상위법 위반의 경우가 발생할 여지가 있다는 의견이 있어 이에 대한 정밀한 검토가 요구된다고 할 수 있습니다.

아울러 조례안의 내용 중에 공공부분 민영화, 주거권의 보장, 관급공사에서의 중소기업 참여 등은 각각의 법령에 별도의 규정이 있어 조례의 내용에는 다소 부적합하다고 보이나 의무적인 책임 부과 부분만 완화하면 나머지 부분은 건의 및 의견개진을 할 수 있다는 권고사항으로서 상위법 위반 소지는 없을 것으로 사료됩니다.

결론적으로 본 조례안이 도지사의 권한 범위에서 권한 침해요소를 제거하고 일부 의무적 강행 규정과 도지사의 권한 범위로 업무범위를 한정하는 등의 일부 조항을 수정한다면 상위법에 모순되지 않는 일정한 범위 내에서 조례 제정이 가능하다고 사료되므로 현행 법률에 저촉되지 않는 범위에서 수정 의결하는 것이 타당할 것으로 사료됩니다.

이어서 계속해서 경기도 상권영향평가위원회 구성 및 운영에 관한 조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다. 마찬가지로 3페이지 검토의견입니다.

본 조례안은 경기도 내 특정지역의 대규모점포 설치ㆍ운영이 경기도 내 지역상권에 미치는 영향을 분석ㆍ평가하고 그 피해를 방지하기 위하여 경기도 상권영향평가위원회를 설치ㆍ운영함으로써 대ㆍ중소유통업의 상생발전 및 지역상권의 활성화에 기여함을 목적으로 하고 있으며 안 제4조제2항 및 제5조에서 상권영향평가를 실시하는 경우에 필요한 경우 전문인력을 파견하여 상권영향평가가 필요한 지역 등에 조사할 수 있도록 하고 경기도 상권영향평가위원회를 구성 및 운영토록 하고 있습니다.

본 조례안에 대하여 우선 입법예고 및 변호사 의견 조회 결과 이 조례안 중 대규모점포 등의 등록처리업무는 유통산업발전법 제8조제1항에 의거 시장ㆍ군수의 권한사무로 규정되어 있어 도지사가 상권영향평가 결과를 제시하여도 실질적 효력을 가질 수 있는 법적 근거가 없다는 집행부 의견이 있었으며 산업통상자원부, 고문변호사 의견은 도지사의 상권영향평가는 상위법인 유통산업발전법 제8조제1항에서 상권영향평가를 대규모점포를 개설하거나 전통상업보존구역에 대규모점포를 개설하려는 자에게 의무사항으로 규정한 것과 모순되며 대규모점포를 개설하려는 자로부터 상권영향평가서를 제출받는 시장ㆍ군수, 구청장의 직무와도 모순된다고 의견을 회신한 바 있습니다.

그 밖에도 대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 제5조에 의하더라도 이러한 시행계획의 수립 주체는 중앙행정기관의 장으로 되어 있어서 도지사에게 관련 책무를 부여하는 것은 상위법에 위배되거나 조화되지 않을 가능성이 크다고 보고 있고 조례안 제5조제3항에서 시군에 행정지도를 한다는 것은 대형마트 등에 대한 시군의 책무나 역할이 조례안에 나오지 않으므로 체계가 적합하지 않다는 내용으로 의견을 회신한 바 있습니다.

그러나 도의회 고문변호사에 의하면 중소유통업의 상생발전을 위해 상권영향평가 책무를 부여하거나 상권영향평가를 일반에게 공개하거나 행정지도까지도 조례로 제정이 가능하다는 소수 의견도 있었음을 말씀드립니다.

조례의 제정 가능 범위와 지방 실정에 맞게 조례를 제정을 할 경우의 관련 판례를 살펴보면 헌법 제117조제1항과 지방자치법 제22조에 의하면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 지방자치법은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다라는 판례를 기초하여 조례의 제정 범위를 알 수 있고 지방자치단체의 조례는 그것이 자치조례에 해당하는 것이라도 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있어서 법령에 위반되는 조례는 그 효력이 없지만 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것이다라는 판례에 비추어 보면 지방자치법 제22조는 조례에 적법 기준하여 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다는 조례의 제정 시 규율의 원칙과 취지를 나타내고 있는바 판례에 기초하여 본 조례안의 목적, 원칙과 취지를 살펴 지방자치법 제9조제2항에 의한 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다라고 명시적으로 규정되어 있습니다. 동 6페이지 4항은 앞서 경제민주화 지원 등에 관한 조례안에서 같은 맥락으로 보고드렸으므로 유인물로 갈음하겠습니다.

그리고 7페이지부터 보고드리겠습니다. 동 조례안은 지방을 균형 있게 발전시키기 위하여 국가 경제사무와 균형을 이루며 직ㆍ간접적으로 지역경제를 발전시켜 대한민국을 민주적으로 발전시키기 위한 헌법과 지방자치법의 이념과 목적에 따라서 도지사의 책무를 도지사의 권한 범위 내에서 지역경제, 지역산업, 중소기업 등의 육성 및 지원이 가능한 범주에서 지방의 실정에 맞게 별도로 규율한 조례안 내용으로 한정한다면 상위법에 모순되지 않는 조례안의 제정이 가능하다고 사료되므로 현행 법률에 저촉되지 않는 범위 내에서 수정ㆍ보완하는 것이 타당할 걸로 판단됩니다. 그 밖에 상권영향평가 실시에 따른 수반 비용 등은 필요시로 임의적 규정으로 한정하면 별다른 큰 문제점은 없으리라고 사료됩니다.

두 번째 조례안에 대한 검토를 마치고 이어서 계속해서 경제민주화 실천을 위한 공공부문 용역계약 시 인건비 정산 명시 촉구 건의안에 대한 검토보고를 드리겠습니다. 마찬가지로 3페이지 검토의견이 되겠습니다.

본 건의안의 주요내용은 지방자치단체, 산하기관 등 공공이 체결하는 일반용역의 경우 반드시 인건비 지급 확인 및 정산을 의무화하도록 하며 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한에 관한 법률이 개정 보완, 입찰내역서대로 인건비가 지출되는지 연간 2회 이상 확인 점검하고 최종 예산집행 전 인건비 정산을 의무화하도록 표준계약서를 변경, 제출한 서류 내용에 용역제공자의 이의가 있거나 허위임이 밝혀질 경우 시정명령을 내리고 불응할 경우 공공이 인건비를 직접 대리 지급할 수 있도록 하는 등 공공부문의 일반용역계약 시 인건비 정산에 대한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다는 내용이 되겠습니다.

관련 규정을 살펴보면 지방자치단체 입찰 및 계약집행 기준 제14장 제1절 3호 마목에 의하여 일반용역이라 함은 기술용역과 학술용역 이외의 청소용역, 경비용역, 시설물 관리용역, 주차장 관리용역 등의 용역을 말하며 청소, 경비 등 단순 업무용역을 발주하는 경우 용역근로자 근로조건 보호지침을 준수하도록 하고 있습니다. 동 지침의 주요내용은 용역근로자의 근로조건 보호를 위해 입찰공고 시 고용규모가 감소하지 않도록 근무인원 및 외주근로자 근로조건 보호 확약서를 제출, 미이행 시 계약을 해제 또는 해지가 가능하도록 명시하고 있고 예정가격 산정 시 노임단가는 최저임금이 아닌 시중노임단가를 적용하고 용역업체 선정 시 적격심사 기준에 근로조건 이행 확약서 제출여부를 심사하도록 하고 있습니다. 계약서에는 고용승계, 고용유지, 근로조건 보호, 노무비 산출내역 등 계약내용을 홈페이지에 공개, 분기별 발주기관에 임금명세서 제출 등을 명시하도록 하고 있고 용역업체 관리 감독과 관련하여 발주기관은 용역업체가 제출한 외주근로자 근로조건 보호 관련 확약내용의 이행여부를 수시로 확인하고 불이행 시 계약해지 및 향후 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있습니다. 표준계약서에는 종업원의 신분, 근로자 임금, 법정부담금, 퇴직금, 의료보험, 국민연금, 산재보험, 고용보험이 되겠습니다. 포괄적 재하청 금지, 용역업체 확인 및 지도, 정보공개, 분기별 임금지급대장을 발주기관에 제출하도록 명시하여 근로자를 보호하고 있습니다.

경기도와 도교육청에서는 용역근로자 근로조건 보호지침상 건의안의 내용을 포함하여 기 시행하고 있는 사항으로 도 직속기관, 산하 공공기관, 시군에 협조요청을 한 바 있고 이 건의안과 관련 기 시행하고 있는 용역근로자 근로조건 보호지침이 시군 및 공공기관에서 실효적으로 이행될 수 있도록 일반용역 입찰공고 시 계약상대자의 용역근로자 근로조건 보호지침 준수 의무 명시, 발주기관이 대가지급 시 동 지침의 이행여부 확인 의무화에 더욱 노력하겠다는 의지가 있었음은 매우 바람직한 사안이라고 할 수 있겠습니다.

특히 근로기준법 제44조제1항에 사업이 여러 차례의 도급에 따라 행하여지는 경우에 하수급인이 직상수급인의 귀책사유로 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우에는 그 직상수급인은 그 하수급인과 연대하여 책임을 진다라고 규정되어 있으며 동법 제44조의2 건설업에서의 임금 지급 연대책임 제1항에 건설업자가 아닌 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우에는 그 직상수급인은 하수급인과 연대하여 하수급인이 사용한 근로자의 임금을 지급할 책임을 진다라고 규정되어 있습니다. 또한 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제18조제1항의 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖에 재정지출의 부담이 되는 계약에서는 검사한 후 또는 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 하며 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제67조 대가의 지급 제6항의 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약상대자가 상당한 기간 동안 대가의 지급 청구를 하지 아니하고 소속 근로자에게 임금을 지급하지도 아니하는 경우에는 해당 근로자의 청구에 따라 계약의 대가 중 근로자에게 지급될 임금을 직접 지급할 수 있도록 하는 내용을 계약서에 포함시킬 수 있다라는 규정에 따라 도급사업에 대한 임금규정이 명시적으로 규정되어 있어 지침 적용의 상위 법령도 명문화ㆍ제도화되어 있다고 보여집니다.

아울러 임금지급 관련 판례에 따르면, 다음 페이지가 되겠습니다. 근로기준법 제36조의2제1항은 하수급인은 그 사업 규모가 영세할 뿐만 아니라 지시와 감독에 있어 실질적으로 상수급인에게 의존 내지 종속되어 있는 경우가 많아서 하수급인이 근로자에게 임금을 주지 못하게 되는 위험성이 높으므로 하수급인에게 고용된 근로자들이 임금을 받지 못한 책임이 직상수급인에게 있는 경우에 위 근로자들의 임금채권을 보장하기 위하여 규정된 것이라 할 것이므로 도급이 수차례에 걸쳐 행해진 경우뿐만 아니라 도급이 1차에 한하여 행해진 경우에도 도급인의 귀책사유에 의하여 수급인의 근로자가 임금을 받지 못한 때에는 위 규정이 적용된다고 보아야 한다는 판례의 취지에 따라 본 건의서의 내용이 임금 채권 보장에 대하여 명시적이고 종합적으로 충족하고 있어 경기도의회에서 사회적 약자를 보호하는 측면에서 바람직한 건의안이라고 할 수 있습니다. 특히 본 건의안은 도의회 경제민주화특별위원회 차원에서 사회적 약자에게 임금 채권 보장을 위한 적법한 지급을 위해 본 건의안을 통하여 약자를 보호하고 헌법 제32조에 의거 근로 조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정하는 근로의무 대가에 대한 불평등한 내용을 외부기관에 제보로 인하여 불이익을 받을 수 있는 폐해를 방지하고 인간의 존엄성을 각별히 강조하는 차원에서 본 건의안은 시의적절하고 매우 고무적인 일이라 사료됩니다. 이상 검토보고를 마치겠습니다.

(박용진 위원장대리, 이재준 위원장과 사회교대)

○ 경제투자실장 황성태 경제투자실장 황성태입니다. 우선 지역경제 민주화 발전을 위해서 노고가 많으신 이재준 위원장님과 위원님들 여러분께 심심한 감사를 드립니다.

동 조례 2건에 대해서 저희 집행부에서 의견을 제출을 했고요. 또 우리 전문위원님께서 검토보고를 하신 것처럼 동 2건의 조례 취지는 바람직하지만 현재 중앙정부에서 제정해서 시행하고 있는 상위 법령이나 또는 중앙정부와 지방정부 간의 사무분장에 대한 의견이 있습니다. 그래서 저희들이 만약에 집행부에 이송이 되면 이런 부분에 대해서 보다 좀 더 심도 있는 검토를 해서 의견을 내도록 그렇게 하겠습니다.

○ 지원국장 백성현 이의 없습니다.